Memahami Belenggu Pelayanan Publik Birokrasi
Penyelenggaraan pemerintahan yang baik khususnya yang berkaitan dengan pelayanan publik harus dilaksanakan secara akuntabel, responsif, dan efisien. Suatu pelayanan publik dapat dikatakan memiliki akuntabilitas tinggi apabila kegiatan tersebut dianggap benar dan sesuai dengan nilai-nilai serta norma-norma yang berkembang dalam masyarakat. Artinya, pelayanan yang baik relatif harus berdasar pada kepuasan atau setidaknya berdasar pada apa yang diinginkan oleh masyarakat.
Merujuk hasil survei Center for Population and Policy Studies (CPPS) UGM terlihat bagaimana perilaku aparatur birokrasi dalam memberikan pelayanan pada masyarakat saat ini masih lebih berdasar pada rule driven. Maksudnya, pelayanan publik yang diberikan pada masyarakat terlalu berorientasi pada aturan-aturan sehingga menyebabkan kekakuan-kekakuan, kelambanan-kelambanan, serta ketidakpuasan pada warga. Budaya rule driven tersebut sudah pasti tidak mendorong kreativitas aparatur birokrasi dalam memberikan pelayanan.
Kedua, penyelenggaraan pemerintahan yang baik harus juga dilihat dari sisi responsivitas. Responsivitas atau ketanggapan (sikap tanggap) sangat diperlukan oleh aparut birokrasi dalam memberikan pelayanan publik karena hal tersebut merupakan suatu bentuk kemampuan organisasi publik dalam mengenali kebutuhan masyarakatnya. Hasil survei CPPS menunjukkan bahwa 55% aparatur birokrasi melakukan tindakan pembiaran atas keluhan masyarakat pengguna pelayanan sehingga memberikan citra yang buruk terhadap organisasi publik (termasuk kepolisian).
Ketiga, good governance harus juga dilihat dari sisi efisiensi. Pelayanan baru dapat dikatakan efisien apabila pengguna pelayanan dapat dilayani dalam waktu yang singkat dengan biaya yang murah. Sekali lagi, hasil survei CPPS menunjukkan bahwa 57% responden yang dimintai keterangan, memberikan gambaran yang buruk terhadap kinerja birokrasi karena ketidakefisienannya dalam bekerja, ditambah lagi dengan terlalu banyaknya pungutan liar yang membengkakkan biaya real suatu pelayanan.
Gambaran tersebut di atas bukan terjadi pada era Orde Baru, tetapi pada era reformasi saat ini. Oleh karena itu, tidak heran bila pemerintah Indonesia sepertinya baru tersadari akan lemahnya struktur dan pondasi ekonomi, politik, serta sosial, pada saat sekarang ini ketika reformasi yang telah berjalan selama lima tahun ternyata tidak memberikan dampak yang begitu signifikan terhadap bermacam perbaikan. Tekanan yang datang dari dalam dan luar negeri justru menimbulkan perubahan ke arah yang lebih buruk dalam segala hal daripada masa sebelumnya, mulai dari menurunnya performa ekonomi, luluh-lantaknya perikatan-sosial-masyarakat akibat pelbagai konflik yang muncul, penegakan hukum yang sulit berwujud, meningkatnya jumlah masyarakat miskin, sampai dengan penurunan performa kinerja dan pelayanan birokrasi.
Apalagi, bila ditambah dengan masalah utang negara yang mencapai Rp 1.300-an triliun. Setiap tahunnya utang tersebut menyerap lebih dari 40% dana APBN untuk menyicil dan membayar bunga utang yang telah menjadi perangkap utang (debt-trap).
Permasalahan yang muncul di atas menunjukkan bahwa persoalan yang tengah dihadapi oleh bangsa ini amatlah berat. Semua permasalahan terlihat saling berkaitan satu dengan lainnya. Untuk memahami akar dari semua persoalan tersebut, ada tiga penyebab ketidakberfungsian birokrasi dalam menjalankan tugasnya saat ini sehingga merusakkan struktur dan pondasi ekonomi-sosial-politik di Indonesia. Ketiga penyebab ketidakberfungsian birokrasi tersebut ialah permasalahan struktur birokrasi, permasalahan budaya dan nilai yang berkembang dalam birokrasi, dan permasalahan lingkungan birokrasi itu sendiri.
Pertama, persoalan struktur birokrasi. Struktur birokrasi di Indonesia menjadi kurang atau amat tidak kondusif dengan perubahan sosial, khususnya perubahan dari Orde Baru ke Reformasi, akibat dari perilakunya yang sangat berlebihan. Perilaku berlebihan yang membentuk birokrasi menjadi tidak berfungsi secara wajar dapat dilihat dari sisi hierarki, spesialisasi, formalisasi, hingga prosedur pelaksanaan kebijakan.
Salah satu contoh untuk mengilustrasikan bagaimana ketidakberfungsian birokrasi yang dihubungkan dengan perilaku berlebihan dilihat dari variabel hierarkis adalah semakin panjang dan tingginya jalur heirarki di sebuah organisasi publik justru membuat arus informasi, arus pelaporan, ataupun arus perintah yang seharusnya lancar dan cepat menjadi amat lamban dan distortif. Padahal, informasi, pelaporan, dan perintah dalam konteks organisasi publik dibutuhkan kecepatan teknis yang tinggi. Hal ini berguna untuk menyalurkan dan menyediakan pelayanan secara tepat waktu.
Variabel spesialisasi yang awalnya -- menurut Max Weber -- dimaksudkan agar pekerjaan dapat dikerjakan oleh satu-satuan kerja yang memiliki peran dan tugas tertentu sehingga tidak timbul tumpang-tindih pekerjaan, namun, karena terlalu berlebihannya birokrasi dalam menjalankan spesialisasi justru membuat birokrasi menjadi terfragmentasi. Artinya, sering kali satu dinas dengan dinas lain, atau satu departemen dengan departemen lain, melakukan pekerjaan yang sama dengan tujuan yang berbeda, seperti kasus "penggalian" misalnya.
Hal ini sangat dimungkinkan karena spesialisasi sering diartikan sebagai "pekerjaan dinas saya" atau "pekerjaan departemen saya", yang tidak perlu dikomunikasikan dengan dinas lain atau departemen lain, yang sama juga halnya dengan formalisasi dan prosedur. Padahal, jauh-jauh hari Weber pernah memperingatkan bahwa rasionalisasi yang "terlalu berlebihan" akan memunculkan -- apa yang diistilahkannya dengan -- "kerangkeng besi birokrasi".
Kedua, persoalan budaya dan nilai yang berkembang di dalam birokrasi. Budaya dan nilai yang terangkut dalam birokrasi di Indonesia tidak bercirikan budaya dan nilai yang rasional seperti yang diisyaratkan oleh model birokrasinya Max Weber. Budaya dan nilai yang berkembang dalam peri-kehidupan mayoritas masyarakat Indonesia -- dari dulu hingga kini -- adalah budaya patron-client.
Budaya patron-client bila dilihat dari akar terbentuknya merupakan kepanjangan sejarah dari konteks aristokrat Indonesia kuno. Bagaimana pada konsep tersebut, Raja adalah segalanya dan masyarakat adalah abdi atau kawula bagi Rajanya. Pada konteks kekinian, budaya patron-client yang dimaksud adalah kesanggupan seorang patron (atasan) untuk menyediakan atau memberikan kursi, jabatan, serta pekerjaan bagi client (bawahannya) dengan imbal-jasa bawahan harus memberikan loyalitas serta dedikasinya pada pemberi jabatan/pekerjaan, melalui bentuk-bentuk upeti, amplop, "kesenangan", dll. Oleh karena itu, perlakuan bawahan pada atasan yang seringkali berlebihan dengan menunjukkan loyalitas dan pengabdian yang tinggi pada patronnya serta mengabaikan kepentingan masyarakat, yang seharusnya mereka layani selaku public-servant, menjadi budaya yang mengakar kuat di negeri ini hingga era reformasi saat ini.
Implikasi langsung dari budaya tersebut di atas adalah para pejabat tinggi menjadi kurang mampu memahami realitas masalah yang ada atau yang tengah dialami serta dirasakan oleh masyarakat karena laporan serta informasi yang diberikan bawahannya (atau client-nya) seringkali distrosif. Karena keterangan yang disampaikan oleh para bawahan sudah pasti telah disesuaikan, dikemas, atau dibungkus sedemikian rupa agar berita-berita bagus dan menyenangkan dapat mengalir dan diterima atasannya sehingga membuat bapak-bapak/ibu-ibu atasan menjadi senang (ABS/AIS); yang mana, hal tersebut diharapkan dapat melanggengkan posisi si bawahan. Pada konteks pejabat bawahan (aparat pelaksana) akan terbentuk citra atau gambaran yang menganggap bahwa masyarakat pengguna jasa birokrasi sebagai "objek pelayanan" dan bukan sebagai subjek yang seharusnya dikenali kebutuhannya.
Oleh karena itu, salah satu ciri penting yang membedakan antara birokrasi patron-client dengan birokrasi rasional adalah konsep mengenai jabatan. Bila dalam birokrasi rasional konsep jabatan ditentukan dengan sistem prestasi (merit system), pada konteks birokrasi patron-client jabatan dilihat sebagai "fungsi kepercayaan" atasan pada bawahannya. Ini artinya, kedudukan seseorang sangat tergantung dari kedekatan, "sikap bekerja sama", hingga kemampuan untuk menanggapi (baca: menuruti) perintah atasan yang tinggi.
Budaya patron-client selain melahirkan implikasi negatif pada kinerja administrasi publik juga membuat pekerjaan di tingkat pelayanan menjadi lamban. Perilaku ini disebabkan oleh adanya diskresi-birokrasi. Diskresi-birokrasi adalah usaha pengambilan keputusan sendiri -- inisiatif aparat birokrat -- di setiap situasi yang tengah dihadapi oleh aparatur birokrasi.
Namun, karena budaya dalam organisasi publik di Indonesia masih bercitra patronase, sering kali pengambilan keputusan yang disebabkan oleh kebijakan yang kurang jelas mengakibatkan lambannya pelayanan yang seharusnya dapat diselesaikan pada saat itu juga (right in time), ditambah lagi dengan jiwa inisiatif aparat birokrasi di Indonesia belum tumbuh dengan baik. Ketika suatu kebijakan yang dihasilkan oleh pemerintah ternyata tidak begitu jelas dan pada sisi lain masyarakat membutuhkan kejelasan akan kebijakan yang telah dihasilkan, biasanya pejabat bawahan tidak mempunyai inisiatif yang cukup untuk melakukan keputusan (politik/birokrasi) karena budaya menunggu perintah atasan yang terpupuk oleh kebiasan patronase tersebut di muka. Inisiatif selalu digantungkan pada atasan. Ketika atasan tidak berada di tempat, pengguna jasa pelayanan (masyarakat) terpaksa menunggu hingga atasan tersebut datang atau kembali dari tugas luarnya.
Hal ketiga yang membuat birokrasi tidak bekerja sebagaimana mestinya atau disfungsi adalah oleh karena lingkungan birokrasi itu sendiri. Telah banyak langkah dan strategi yang dilakukan oleh pemerintah dalam memperbaiki kinerja administrasi publik di Indonesia tetapi selalu saja hasilnya nihil. Perampingan birokrasi membuat hierarki yang lebih pendek dan flat, hingga perbaikan gaji pegawai telah dilakukan oleh pemerintah. Namun, sayangnya langkah dan strategi tersebut hanya menyentuh pada aras struktur dan belum masuk pada pembenahan lingkungan birokrasi.
Birokrasi yang berjalan di Indonesia, beroperasi di lingkungan di mana sistem budaya yang berkembang justru memperkuat dampak negatif dari struktur birokrasi itu sendiri. Sistem sosio-politik yang tengah beroperasi di Indonesia bukan sistem yang demokratis, melainkan sistem kekuasaan yang hanya dimiliki oleh oligarki pejabat tinggi yang dapat menentukan nasib seorang bawahan (elite capture). Kemudian, sistem sosio-ekonomi yang juga tengah berlangsung adalah sistem yang penuh akan kolusi-nepotisme dengan memanfaatkan uang (money-talk serta money-politics) serta korupsi. Dengan demikian, manakala struktur yang diubah dan tidak pada aras lingkungan, yang terjadi adalah perbaikan struktur bukan perbaikan lingkungan atau bahkan perombakan budaya birokrasi.
Akibat dari percampuran antara struktur yang berperilaku secara berlebihan, budaya dan nilai patron-client, serta lingkungan yang turut melanggengkan perilaku aparatur birokrasi yang negatif mengakibatkan kinerja administrasi publik terus-menerus mengecewakan. Oleh karena itu, perlu kiranya para pengambil keputusan di tingkat nasional untuk memerhatikan hal-hal dasar (tersebut di atas) dalam melakukan reformasi birokrasi.
Artinya, perubahan dan perombakan pada sisi struktur birokrasi harus dikaitkan dengan perubahan dan perombakan pada sisi budaya, nilai, serta lingkungan yang kondusif dengan perubahan itu sendiri. Dengan demikian, secara lambat laun, gradual, dan sistematik dapat memberikan hasil perubahan ke arah yang lebih baik menuju cita-cita reformasi.
